Волна митингов, прокатившаяся по стране после принятия Федерального закона от 3 октября 2018 г. N 350-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий", которым был повышен пенсионный возраст, неоднократные и безуспешные попытки инициировать проведение общероссийского референдума по данному поводу, негативное общественное настроение, возникшее в связи с этим, и, как следствие, снижение доверия к государственной власти - все это позволяет высказать предположение о том, что реформирование пенсионной системы привело к возникновению определенных социальных противоречий, образующих некую социальную проблему. В настоящей статье предпринята попытка анализа этой проблемы на основе научного осмысления судебной практики Конституционного Суда РФ, связанной с рассмотрением подобных противоречий в сфере социальной защиты населения в целом, а также Определения КС РФ от 2 апреля 2019 г. N 854-О о проверке конституционности ст. ст. 4 и 7 вышеназванного Федерального закона по запросу группы депутатов Государственной Думы в частности.
Основанием к рассмотрению данного запроса явилась неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции России оспариваемые законодательные положения, допускающие уменьшение объема ранее принятых государством обязательств перед своими гражданами в части социального обеспечения по возрасту, гарантированного ст. 39 Конституции РФ.
Правовая позиция заявителей сводилась к тому, что оспариваемыми законодательными положениями необоснованно введены нормы о повышении возраста, при достижении которого будут назначаться социальные и страховые пенсии, что ухудшает и умаляет конституционные права граждан на социальное обеспечение по старости. В обоснование данной правовой позиции были выдвинуты четыре основные группы доводов:
1) оспариваемые законодательные положения противоречат ч. 1 ст. 7 Конституции РФ, в которой закреплен принцип социального государства: "Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Однако, как отмечено в обращении, вопреки этим конституционным нормам:
в результате пенсионной реформы происходит ухудшение положения пенсионеров, ее истинным мотивом которой является не забота о человеке, а бюджетная экономия;
оспариваемые положения не соответствуют мнению населения и не отвечают критериям социального государства, так как не способствуют обеспечению достойной жизни и свободному развитию российских граждан;
в основу пенсионной реформы положена социальная несправедливость, поскольку Правительством РФ не использованы возможности более справедливого распределения налогового бремени путем введения прогрессивной шкалы подоходного налога, частичного сокращения доходов наиболее обеспеченных слоев населения, не созданы предпосылки для преодоления безработицы, выхода российской экономики из затянувшегося кризиса;
2) оспариваемые положения противоречат ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Приведенная в запросе аргументация, по мнению заявителей, свидетельствует о том, что обжалуемые законодательные положения умаляют и ухудшают конституционные права граждан на социальное обеспечение по старости;
3) при разработке и принятии законопроекта не были учтены многие факторы (в сферах занятости и демографии, финансово-экономической и законодательной сферах), которые в будущем окажут негативное влияние на стабильность пенсионной системы общества;
4) введение в действие оспариваемых положений приведет к отрицательным социально-экономическим и политическим последствиям.
Правовая позиция заявителей в значительной части содержала политическую аргументацию, а юридические основания были изложены кратко. Разумеется, Конституционный Суд при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении. Однако при отсутствии четкой и обоснованной юридической аргументации вероятность положительного решения в пользу заявителей значительно уменьшалась.
Конституционным Судом была сформулирована правовая позиция, согласно которой законодатель при изменении правового регулирования в социальной сфере должен руководствоваться принципом поддержания доверия граждан к закону и действиям государства (далее - принцип поддержания доверия). Этот принцип предполагает ответственность государства за качество принимаемых решений, сохранение разумной стабильности правового регулирования, обеспечение надлежащей правовой определенности, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, предсказуемость законодательной политики в социальной сфере. Такая правовая позиция последовательно подтверждалась Конституционным Судом во многих его решениях <2>. При ее доктринальном толковании в качестве основных составляющих принципа поддержания доверия выделяются следующие основные положения: правовая определенность, разумная стабильность правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере (добросовестность государства)
Суть данного дела заключалась в следующем. Федеральным законом от 25 июля 1998 г. N 131-ФЗ были изменены основания возникновения права на получение жилищных субсидий у граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Прежние нормативные акты предоставляли право на получение субсидий лицам, проработавшим на данных территориях не менее 10 лет. Указанным Законом этот трудовой стаж был увеличен до 15 лет. В результате, как сказано в судебном решении, граждане, стаж работы которых в этих местностях составлял от 10 до 15 лет, утратили право на получение таких субсидий
Конституционный Суд, отмечая полномочия законодателя по внесению изменений в правила предоставления субсидий, подчеркнул, что такие дискреционные полномочия не беспредельны, а ограничены конституционными положениями, на основании толкования которых и был сформулирован принцип поддержания доверия. Вырабатывая его, Суд определил два важных положения, которые кратко можно изложить следующим образом:
по существу, такое изменение означает отказ государства от выполнения социальных обязательств, что не только подрывает доверие к действиям государств, но и приводит к нарушению конституционного принципа равенства, поскольку часть граждан с трудовым стажем от 10 до 15 лет смогла воспользоваться своим правом на субсидию, в то время как другая их часть неосновательно и несправедливо была лишена права на ее получение <6>;
С учетом изложенного при доктринальном толковании данных правовых позиций представляется обоснованным обозначить следующее. Во-первых, даже при наличии дискреционных полномочий законодателя по изменению правового регулирования в социальной сфере они ограничены принципом поддержания доверия. Во-вторых, помимо обозначенных выше составляющих принципа доверия (правовая определенность, разумная стабильность правового регулирования, добросовестность государства), необходимо выделять еще один (имплицитно присутствующий в данном судебном решении) важнейший компонент его содержания - недопустимость уменьшения достигнутого уровня социальной защиты.
Такое понимание принципа поддержания доверия (с недопустимостью уменьшения уровня социальной защиты в качестве его неотъемлемой части) получило отражение во многих решениях Конституционного Суда. Например, в Определении КС РФ от 8 февраля 2007 г. N 322-О-П сформулирована правовая позиция о том, что переход от предоставления натуральных льгот к предоставлению субсидий и компенсаций не должен повлечь снижение имеющего место уровня социальной поддержки педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа) Анализ этого и других решений КС РФ позволяет прийти к выводу, что Судом сформулирован абсолютный запрет на снижение уровня социальной защиты граждан
Интересным в связи с этим представляется так называемое дело о материнском капитале, в котором Конституционный Суд рассматривал конституционность Закона Ставропольского края от 2 декабря 2015 г. N 127-КЗ, отменившего право многодетных семей на получение материнского капитала за счет краевого бюджета. В судебном решении оспариваемые законодательные положения признаны, с одной стороны, соответствующими Конституции, поскольку приняты в рамках дискреционных полномочий законодателя, а с другой - не соответствующими Конституции, поскольку противоречат принципу поддержания доверия (Постановление КС РФ от 27 марта 2018 г. N 13-П).
Однако при повышении пенсионного возраста данное положение федеральным законодателем учтено не было, несмотря на то что такое законодательное решение привело к несомненному снижению уровня социальной защиты. Об этом свидетельствует тот факт, что значительная часть российских граждан (мужчины в возрасте от 60 до 65 лет и женщины от 55 до 60 лет) теперь не смогут получать страховую пенсию по старости. Кроме того, подобные нормативные изменения противоречат ч. 2 ст. 55 Конституции РФ о недопустимости издания в нашей стране законов, отменяющих права и свободы человека и гражданина, поскольку до законодательных новаций указанные граждане обладали правом на получение пенсии, которое было отменено Федеральным законом от 3 октября 2018 г. N 350-ФЗ.
С учетом сказанного можно полагать, что положения данного Закона не соответствуют конституционно обусловленному принципу поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Таким образом, в правовой действительности возникло реальное противоречие между конституционной гарантированностью права на получение государственных пенсий и невозможностью его реализации для многих российских граждан в связи с повышением пенсионного возраста <13>. Возникшее социальное противоречие образовало важную государственную проблему, правовое решение которой ожидалось от Конституционного Суда.
По этому поводу Председатель КС РФ В.Д. Зорькин (до поступления соответствующего запроса в Конституционный Суд) высказался следующим образом: "Последние законодательные решения по пенсионной реформе объективно затрагивают очень широкий спектр социально-экономических прав малоимущих слоев населения страны и, как показывают данные социологии, остро воспринимаются как несправедливые. Все это говорит о том, что мы еще далеки от реализации положений статьи 7 Конституции РФ, которая гласит: "Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека" (Зорькин В.Д. Буква и дух Конституции // Российская газета. 2018. 10 окт. Федеральный выпуск N 7689 (226)).
Однако Конституционный Суд, как отмечалось, отказался рассматривать эту проблему по существу. Основным доводом для такого отказа стало наличие дискреционных полномочий федерального законодателя по изменению пенсионного возраста, которое, по мнению Суда, не противоречит международно-правовым актам и российской Конституции. Именно на этой основе и был сделан вывод об отсутствии правовой неопределенности в вопросе о соответствии пенсионной реформы Основному Закону нашей страны <14>. Очевидно, что одного лишь компетенционного рассмотрения явно недостаточно, поскольку получается, что законодатель вправе как ему заблагорассудится ограничивать социальные права граждан. А любые запросы в Конституционный Суд по подобным делам вообще не подлежат рассмотрению в связи с исходным отсутствием правовой неопределенности по поводу такой законодательной дискреции.
Отметим, что принцип поддержания доверия был все-таки упомянут в судебном решении, но сводился лишь к наличию переходного периода для адаптации к вносимым законодательным изменениям <15>, что, как ясно из сказанного выше, не является его сущностной характеристикой. Достаточно напомнить, что в Постановлении КС РФ от 29 января 2004 г. N 2-П при проверке конституционности положений Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" однозначно указывалось, что изменения, вносимые в пенсионное законодательство, не должны приводить к снижению уровня пенсионного обеспечения граждан.
Предвидим возражения, что Определение КС РФ от 2 апреля 2019 г. N 854-О, по поводу юридической обоснованности которого возникли сомнения, являясь правовым актом официального толкования Конституции, обязательно на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.
Однако, во-первых, в этом Определении КС РФ решен по существу вопрос, который ранее не был предметом его рассмотрения - о несоответствии Конституции ст. ст. 4 и 7 Федерального закона от 3 октября 2018 г. N 350-ФЗ. Вместе с тем решение вопросов по существу должно производиться не определением, а постановлением Конституционного Суда (ч. 2 ст. 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").
Во-вторых, при обосновании сделанных нами выводов учитывались правовые позиции Конституционного Суда, изложенные в его постановлениях. Считать использованные нами правовые позиции, сформулированные в постановлениях как итоговых решениях Конституционного Суда по существу рассмотренных на его заседаниях вопросов, менее значимыми, чем положения, содержащиеся в Определении Конституционного Суда, не представляется юридически обоснованным.
В-третьих, полагаем возможным утверждать, что положения, содержащиеся в Определении КС РФ от 2 апреля 2019 г. N 854-О, не могут считаться абсолютной истиной, а представляют собой лишь этап в ее познании. Следует в связи с этим согласиться с мнением судьи Конституционного Суда Г.А. Гаджиева о том, что "юридические решения, положим, решения парламента или суда, объединяет то, что это волеизъявительные акты и, как всякое проявление воли в определенной степени, это произвольные акты, а значит, возможно, неэффективные, несправедливые, неразумные и неверные" <16>.
Отметим также, что в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию неоднократно подчеркивалась необходимость выполнения социальных обязательств государства. Так, в Послании 2003 г. (в условиях подготовки Закона о монетизации льгот) было отмечено: "Власть не может, не должна, не имеет права обманывать граждан своей собственной страны. Уж если мы с вами людям что-то и пообещали, то нужно обязательно выполнять". В Послании 2008 г. в условиях начавшегося мирового финансового кризиса устанавливалось, что "государство будет выполнять все свои обязательства перед людьми", а в Послании 2010 г. отмечалось: "Конечно, ситуация в экономике еще сложная. Не все последствия кризиса преодолены. Нужно об этом сказать прямо. Но выполнение наших социальных обязательств останется безусловным".
Уместными выглядят здесь слова Председателя Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина: "По обеспечению жизненного уровня Россия значительно отстает от многих стран. Но это не значит, что во имя потребностей построения и упрочения сильного государства можно и впредь, ссылаясь на недостаток экономических возможностей (и это в такой богатейшей по природным ресурсам стране, как Россия), произвольно регулировать уровень социальной обеспеченности, а по существу, превратить конституционный императив социального государства в чистую декларацию
Библиографический список
Арапов Н.А. Принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства в российском конституционном праве и правосудии: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2015.
Гаджиев Г.А. Онтология права (критическое исследование юридического концепта действительности). М., 2014.
Зорькин В.Д. Буква и дух Конституции // Российская газета. 2018. 10 окт. Федеральный выпуск N 7689 (226).
Зорькин В.Д. Конституционно-правовое развитие России. М., 2011.
Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003.
Источник: http://juridcons.com/article/28898
Источник
: http://juridcons.com/article/28898
|
